重磅| 王旭：国家治理法治化的北京模式——逻辑展开与经验总结

国家治理的逻辑展开

——基于北京经验的法社会学视角

内容简介

发现问题的人如何“请得动”解决问题的人？公民如何更好地参与社会共治？如何防止“能人”治村变“恶人”治村？基层自治制度缘何“失灵”、又走向何去？面对这些直接影响基层治理水平的难题，北京市近几年的制度探索俯身中国大地，正书写着波澜壮阔的一页。“街乡chuishao—部门报到”、“接诉即办”等一系列制度的探索建立，不断呼应着国家治理体系与治理能力现代化这一时代主题。本书试图从法社会学的研究路径出发，探寻依法治理与系统治理、综合治理和源头治理之间的关系，解剖北京经验背后徐徐展开的国家治理逻辑。

全书目录

第一编　依法治理与系统治理

第一章　国家治理体系现代化的北京探索：聚焦“ch ui - shao”机制

第二章　科层制和网格化组织因素基础上的行政组织形式设计

第三章　行政组织法定原则和实现行政效能基础上的“CH”机制

第四章　“CH”机制实现了行政组织法定原则和网格化组织的统一

第五章　从“管理shao”到“发展shao”革新治理理念

第六章　北京经验的成熟——从“CH报到”到“接诉即办”

第二编　依法治理与综合治理

第一章　综合治理现代化的北京经验：围绕“能人治村”模式

第二章　“能人治村”与村民参与

第三章 上级政府对“能人治村”模式的指导：兼论法治思维治理下的“能人治村”

第三编　依法治理与源头治理

第一章　依法源头治理的北京路径：剖析土地管理与乡村政治——以岳各庄村为例

第二章　健全乡村自治　推进乡村振兴

第三章　源头治理、双轨政治与群众路线　

导论

通过组织法的国家治理

王旭教授 | 文

一、国家治理的本质是组织问题  

国家是一种组织现象。经过近代市民社会精神洗礼的社会组织不再是一种人与人之间直接的感性的关系，而应将组织界定为一种具有目的性、意向性和功能性的人际关系。（佐藤庆幸，三联书店，2009）对于现代国家而言，这种“目的性”和“功能性”既意味着国家在实质价值上的中立与工具性，也意味着通过以形式理性和普遍程序为核心的制定法实证主义来完成具体任务，实现特定目标。

现代国家是18世纪以来西欧市民社会的对应物，之前的组织形态（例如封建主义的领土国家、基督教普遍秩序下的绝对主义王权国家等）建立在滕尼斯所谓的共同体“本质意志”基础上，法律主要基于特定（血缘、地缘、信仰）的情感、风俗与实在道德，调整共同体成员之间的关系（滕尼斯，商务印书馆，2019）；相反，市民社会是在“抉择意志”支配下追求独立个体利益的抽象社会，它要求法律开始规制国家本身的组织建构，进而规范作为特定组织的国家的行为。人民要求国家严格以法律为依据，由专门机构与人员，按照合理分工的权限与等级，有效调控与配置各种资源，运用各种适于达成目标的理性手段完成任务，国家也就成为“法治国”，而组织法定主义正是法治国的前提。现代行政法学开创者奥托.迈耶在《德国行政法》里首先运用实证分析的法学方法，将19世纪的“行政组织”建构为类似于法院的具有权利能力的“行政主体”，才进一步对其提出“依法律行政”等“法的支配”三原则。（奥托.迈耶，商务印书馆，2002）。马克斯.韦伯把这种“法治国”的组织形态叫做“理性机构的官僚制统治形态”，并视其为资本主义国家治理的必要前提。（M.Web,1958）这样一个在制定法实证主义与工具理性支配下的国家演进历史图景属于德国社会学家滕尼斯概括的“从共同体到社会”、“从本质意志到抉择意志”，法国社会学家涂尔干所谓的“从机械团结到有机团结”，乃至更早的英国法制史学家梅因概括的“从身份到契约”的现代性生成过程。

概括这一段欧洲近代国家形态演变的理论轨迹，或许给我们一个启发就是，国家治理是一个行动的问题，动态的过程，但 “国家如何被组织的”是“国家如何行动的”之逻辑前提。同样的地域、人民、风物人情，国家按照不同的组织形态予以治理，则会面临完全不同的问题，出现不同的后果。柳宗元在《封建论》里说“封建之始，郡国居半，时则有叛国而无叛郡，秦制之得亦以明矣”正是试图从组织差异角度解释帝国治理出现问题的原因。

因此，只有在特定国家权力的组织活动框架里我们才能理解行动的具体意义，评价其效果，没有超越具体组织形态的国家治理。马克斯.韦伯正是在这个意义上，一方面坚持方法论上的个体主义，认为个体的行动及主观意志是我们观察社会秩序形成的最终根据，另一方面又始终根据普遍的正当秩序原则来理解、调控和类型化个体行动，强调个体的主观意志只有通过外在客观的组织结构本身拥有的功能来说明。（M.Web,1958；佐藤庆幸，三联书店，2009）。

从而，我们可以说，治理问题的本质和前提，是一个组织的问题，而非治理本身。组织作为治理的调控框架而起作用，组织逻辑嵌入并规定行动逻辑，为具体治理行为赋能（例如公务员法和公物法对治理的保障）、协调（例如组织内部机构的设置，尤其是不同机构之间的职权配置、职务关系等规定），塑造其轨迹和趋势（例如组织法上组织目标及运转与流程的规定，尤其是权力、信息等组织要素的运作、传导机制）。我们只有先考察国家治理的组织形态，明了各种治理主体、要素、手段、过程是如何根据某种组织规则配置、安排与结合，才能进一步考察治理效果，判断其是否完成先定的组织目标甚至优化该目标，并比较不同组织秩序与规则安排下治理的优劣。

当代中国的国家治理也不例外。尽管从国家组织的法律文本上看，我们并不完全符合西方许多国家理论与实践提供的理性官僚制版本。例如，中国的国家机构根据宪法第3条是按照指导革命与建国实践的民主集中制原则加以建构，没有把在西方带有…………省略…………与制衡制度作为标尺；又如，中国的国家结构既不是通过宪法明确分权形成联邦制，也在带有单一制色彩的规范陈述（第3、62、67、89、105条等）之外存在实践对规范的背离与“逆塑造”（郑永年，2007）。再如，中国的执政党通过宪法序言和第1条第2款赋予的领导权，在国家治理过程中由于党组织机构、形态与职能的调整，反复呈现出权力扩张与收缩的“波纹式循环发生”历史现象（借用日本学者和田清的说法），从而反过来引发强烈的宪法变迁。

由此，我们需要解释中国宪法法律文本与波澜壮阔的国家治理实践之间究竟有什么样的理论关联，在中国究竟是宪法和法律上的国家组织体系，尤其是行政组织法塑造和规定了治理实践，还是治理实践所选择的组织形态确证或形塑了法律内容？国内与海外的政治学、社会学、经济学往往选择从经验和事实的维度出发，去反思中国组织法的现实有效性并阐释国家治理的组织原理。例如，有学者【因为微信后台审核通不过省略】（周雪光，2017），在【因为微信后台审核通不过省略】（郑永年，2015）；有学者从组织任务出发，提出中国政府治理有效性的关键在于行政发包与地方竞争，中央政府通过将公共管理与服务的任务层层发包，建立起评估、考核、督察、奖惩等指标化体系，将动力与压力双重机制传导到地方，地方内部再通过分包落实到更低层级行政单位来完成统一治理任务。在这个过程中，行政任务的“数目字管理”和允许地方完成任务的差异化竞争实际上使得中央政府对任务完成的原则性与地方完成任务的创造性得以结合，并在这个创造性竞争的过程中拥有了相对独立的执行权和治理权。（周黎安，2008；2014）

 二、国家组织治理的法学视角及价值

上述研究在中国法学界产生了重要影响。从狭义法学，也就是法教义学视角来看，这种基于观察者立场的研究和描述固然极具洞见和解释力，但以规则解释及体系化为核心的法教义学研究依然有不可替代的视角与价值，基于以下三个理论考虑：

第一， 经验研究能够解释实践背后的逻辑，但什么是“实践”，其本质却是由特定规则决定的，规则对实践具有构成性功能（Rawls, Concepts of Rules, 1955），不理解规则就无法理解实践及其问题。例如，中央政府将统一的行政管理任务发包给地方，但为什么要理解并表述为是一种自上而下、统一分配、不得讨价还价的“发包”行为，而不是平等议价、横向协商的“出让”行为，却是由《宪法》第89条“国务院是最高国家行政机关”和《地方各级人大和地方人民政府组织法》第132条第2款 “全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”这两条规则所决定。甚至为什么有“中央”和“地方”的概念与观察视角，什么是“中央”政府，什么是“地方”政府，也是由宪法法律文本所界定。也就是说，研究者对概念的使用与表达，本身就是受法律规范牵引和影响。概言之，规范是实践的“基本玩法”，实践的含义和具体展开只有在作为其先定条件的规则里才能被阐释、被说明。然而，描述性研究只能描述规范，却不能解释、当然也不在意解释规范自身蕴藏的内在理由（Hart, 1961）。解释规范并将之体系化只能是一种法教义学的内在视角，而这种工作之所以重要就在于，只有对实践的根据加以理解和证立，才能对实践本身加以评价。

  第二，法律规范自身的逻辑是解释实践背离规范的原因，也是评价这种背离的基本依据。实践当然也可以突破规范，甚至带来法律的变迁，但理论上需要追问，这种突破就一定是可以正当化的吗？这需要反复比较法律的逻辑和实践的逻辑之优劣。

例如，实践中在基层普遍存在条块矛盾，尤其表现为街道、乡镇与政府工作部门之间的矛盾，所谓“看得见的管不了，管得了的看不见”，街道、乡镇在很多规定共同行政行为的法律里面没有执法权，例如《行政处罚法》、《行政强制法》等，导致不得不求助政府部门，为什么行为法没有配置独立管理权给乡镇？一个很重要的逻辑隐藏在组织法的规范变迁里：54宪法对于地方政府没有区分“县级以上”与“乡镇”，二者的法律地位统一规定在第64条“地方各级人民委员会依照法律规定的权限管理本行政区域的行政工作。地方各级人民委员会执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令”。然而，现行宪法则明确区分了二者，第107条规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济……等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。”从文义解释来分析，县以上人民政府主要拥有的是管理权，并对其管理事项进行了详细列举；乡镇人民政府则拥有的首先是执行权，然后才是没有详细列举的管理权。按照“在先表达事项更重要”之文义解释法理，现行宪法对乡镇人民政府主要是定位于执行上级命令和决议，是上级权力的延伸，并不具有完整独立的管理地位，因此也就不会拥有完整独立的管理权限。但这个逻辑显然在实践中面临挑战，因为大量的公共管理任务实际上是下沉到街乡，乃至社区。

可见，实践不但由规则塑造，而且其背离也往往由规则的逻辑所引起，这需要我们比较究竟哪种逻辑更能被普遍的证立。我们可以援用英美法律实证主义来说明。法律规范和实践的运行规则都是社会规则，社会规则的本质在于它是一种惯习（Convention）。惯习的特点在于遵循它的理由的任意性和被普遍遵循的事实。（A. Marmor, On Convention, 1996）。由于遵循理由的任意性，因此我们可以基于同样的理由遵循另一个规则，从而法律规则和实践中产生的替代性规则都可能分享同一个理由。例如人们见面有握手的惯习，这个也可以被“新冠肺炎”形势下拱手的惯习所取代，因此实践对规则的背离并不一定是否定了规则，这是因为，Marmor进一步指出，社会规则分为表层惯习和深层惯习两个层次，看得见的表层惯习总是对社会更深层次规范性要求的一种回应，这是一种深层惯习（deep convention），它一定与社会的政治-道德价值相联系（A. Marmor, Deep Convention, 2007）。因此，无论是握手，还是拱手，背后都由人类友爱、团结与互相承认这样一种深层关系所决定。由此，实践对法律背离的程度实际上取决于这种背离是否构成对另一种深层惯习的选择，所以我们需要在两种深层惯习之间进行比较和权衡，看看谁体现的政治-道德价值更加能够得到辩护或证立，用德国大哲学家赫斯勒的话来说，并非流行的实在道德都是有效的，我们需要区分“社会的有效性”与“理想的有效性”（ideally validity）（V. Hösle,2004），否则人类就真的只能随着偶然的惯习改变而随波逐流。（作者会在近期另一篇讨论宪法的正义论基础的文章中详细展开）。由此实践对法律的改变并非说明实践就一定是对的，需要我们分析其背后的深层惯习是否具有能够被普遍化的“理想有效性”。而这种理论工作并非经验研究能够胜任，它需要法教义学体系化的工作对深层惯习体现的政治道德价值加以呈现。

第三，组织在环境中的变迁总是内含合法性期待，这是继续保持组织形态及行为的必然，组织总是对特定规则，从而是对规范性或合法性的回应与遵循。（Meyer and Rowan, 1977）因此，无论经验研究揭示出国家治理中何种实际的组织形态及行为，最终需要某种合法性框架将之固定，甚至需要对正式规则加以解释、修改，才能满足这种稳定的合法性期待，而这种期待构成了组织得以存在的制度环境。例如，在经验研究中我们发现，街道、乡镇实际上承担了大量的公共管理与服务职能，甚至出现本课题重点研究的一项北京市改革“街巷ch-sh、部门报到”（见本书第一编） ，那么何以街道、乡镇会疲于ch-sh，而政府相关职能部门又长时间怠于报到、不予响应执法呢？还是需要分析法律规范本身蕴含的教义学规则，并只有重新解释、修改乃至废止相应规则，才能把改革成果真正吸收到实证法律体系中，产生组织所处的新的制度环境。我们可以简要分析这个例子。

回到法教义学的工作上来。前述宪法第107条规定的“县级以上人民政府……考核和奖惩行政工作人员”确立了整个国家行政组织法的一条法教义学规则：人事评价权属于县以上地方政府，并体现到各个具体立法和政策制定中。这导致在实践中，县以上地方各级政府将人事评价权具体分解给各个职能部门，街道、乡镇因此实际上被上级政府各个工作部门来评价、考核与奖惩，进而经费拨款等各种物质资源也被上级吸附，从而不得不成为这些考核主体的“下级部门”，失去了宪法法律所规定的派出机关或一级政府的地位，从而被迫承担大量的公共任务。而上级政府部门由于手握考核、监督、奖惩、拨款等一系列实际权力，当然也就会滋生懈怠与懒惰，更没有动力响应实际处于下级行政机关位置的街道、乡镇之执法诉求。

从比较法的角度来分析，我们当然有必要建立新的人事处分权规则体系，建立独立、专业的公务员绩效考评与奖惩体系，摆脱这种体系的简单层级化。例如德国法上的联邦人事委员会可以独立受理对联邦公务员的人事争议，只服从于法律，对于该争议处理结果不服，还可以提起公法诉讼，由行政法院进行审查。（平特纳，《德国普通行政法》，1999）。若确立如此规则并非容易，则创设或修改相应规则也是重要考虑，例如2019年底出台的《北京市街道办事处条例》即将改革逻辑重新合法化到新的制度框架中，建立起一种“互相问责制”的教义学规则，其第43条规定：“区人民政府统一进行街道办事处工作考核，建立以辖区居民满意度为主、以居民委员会和区人民政府工作部门评价为辅、监督检查和第三方评估相结合的考核制度。”，并在第2款明确规定“区人民政府工作部门未经区人民政府统一组织不得对街道办事处工作进行考核。”，同时第44条建立起街道对政府工作部门的柔性问责制：“对于在落实党建引领“街乡c---o、部门报到”工作机制中拒不履行职责的工作部门，街道办事处报区人民政府，区人民政府应当对工作部门落实责任情况进行调查、督办，并纳入年度绩效考评体系。街道办事处应当按照区人民政府规定，邀请辖区单位、居民代表、人大代表和政协委员对区人民政府工作部门进行评价，评价结果作为年度绩效考评和提出人事任免意见建议的重要参考依据”。可见，组织变迁的实证法律化是确保合法性期待的关键，而此种再法律化的工作恰好需要极大程度依赖于法教义学的分析。

三、 作为国家治理框架的（行政）组织法：规范及动力不足

国家作为一种组织现象在法律层面当然不限于行政组织法，但以马克斯. 韦伯为代表的古典国家组织理论最重要的运用就是在法律上体现为国家直接行政。（毛雷尔，法律出版社，2002；阿斯曼：北京大学出版社，2012）按照阿斯曼的经典说法，行政组织法建立在双重功能法教义学之上：一是建构功能，将参与国家治理的行政组织建构为法律上的人（行政主体），具赋予其权力，明确其责任；二是管制功能，法律上的组织规定影响具体行政活动的过程及决定。（阿斯曼，北京大学出版社，2012）。

从建构功能出发，行政组织法着眼于法律形式、组织区分和实质原则三个部分。（阿斯曼，北京大学出版社，2012）行政组织法首先要获得一个关于承担国家行政任务的静态框架，在这个框架里必须通过法律概念设定安放不同的法律主体，表现为不同的形式，例如，在中国传统行政法理论里以实在法为基础就建构出行政机关、法律法规规章授权组织、行政受委托组织、其他承担行政管理任务的组织等概念（姜明安，北京大学出版社，2017年）。进一步，在不同法律形式里还必须以实定法为基础分解具体的法律要件，例如，在德国国家法与行政法上，“行政机关”作为具有《基本法》规范基础的国家直接行政组织，就可以分解为（1）职能（功能）配置规则；（2）职位规则（包括根据《基本法》第33条建构的公务员和公物）；（3）权限规则，包括《基本法》对之进行的纵向配置（联邦与地方自治组织）和横向配置（如《基本法》第84条规定的执行联邦法律、制定法规命令、发布行政规则等权能）；（4）意志形成规则（例如独任制与合议制）四个组成部分。（毛雷尔，法律出版社，2002；齐佩利乌斯，法律出版社，2011）

组织区分则着眼于通过法律区分行政组织的不同地位，以适用不同活动程序，承担不同法律后果，在德国法上例如“完全权利能力主体”（行政主体）与“部分权利能力主体”，“外部机构”与“内部机构”，在中国则由于应对行政诉讼法被告适格规则需要而特别发展出所谓“行政主体”与“行政机关”的区分教义学规则。（薛刚凌，《我国行政主体理论之检讨》，1998）

实质原则主要是宪法和法律对行政组织的控制要求，例如德国《基本法》所体现的行政一体性原则（层级原则）（来自韦伯所谓的“一条鞭”官僚制原理）。基本权利对行政组织的防御和给付请求，民主正当性原则对行政组织的约束被认为是传统行政组织法上最重要的两个控制性要求（阿斯曼，北京大学出版社，2012）。

从管制功能出发，行政组织法主要体现为与其他关联规则相结合，对于具体行政活动的控制、指引和协调作用。在这个部分，组织法的建构明显依赖于组织学上各种具体组织要素的有机安排与结合，最主要包括（1）权力配置规则，包括管辖边界、公务协助、行政委托、行政助手等；(2)信息管理规则，包括信息流动、开放、共享；（3）运转协调规则，包括议事协调、外部程序衔接推进、内部决定及意思形成、转化程序等；（4）组织与环境沟通规则。

然而，行政组织的传统法教义学普遍被认为动力不足，不能完全有效应对经验世界的需求，在理念上催生出较大的革命，例如在德国以阿斯曼等学者提出“行政法总论改革”之代表的组织法秩序理念革新，提出新的定向于积极管理、而非消极控制的理念（阿斯曼，北京大学出版社，2012）；日本行政法的学术传统则滋养出“制度设计型”的面向（刘宗德，北京大学出版社，2013）；欧盟行政法也基于传统理论的静态、笨重、极端形式主义法治、对民主正当性原则的狭隘理解等提出“创新、效率、负责、可信赖”等新的政府形象要求（林明锵，新学林出版社，2009）。

在英美法实践中也掀起了“新公共管理革命”、“治理革命”等一系列动摇传统国家直接行政的命题，例如在20世纪80年代“政府重塑”理念下提出导航式政府(steering)，非亲自操浆的政府；社区性政府，更多的公共决策与服务回归社区（如社区警察）；竞争性政府，将企业竞争观念引入公共产品制造之中；分权型政府，将决策权更多下放给员工，让地方也获得足够自主；前瞻性政府，强调行政行为对于风险规制的预见性；任务导向的政府；顾客导向的政府，强调服务政府的基本品质；市场导向的政府，政府要善用市场工具来创造公共资源，舒缓官僚制弊端（D. Osborne, Gaebler, Reinventing Government，1992)。90年代更提出所谓的新公共服务模式，克服传统官僚制下行政行为强调的行政主导社会的模式，提出一系列基于社会网络结构所倡导的政府治理模式（D. J. Vinzant, D. R. B, The New Public Service, 2003)。

中国传统行政法组织理论同样无法应对经验和实践的需要，尤其体现在如下四个方面：

第一，行政组织法应对新的组织形式明显滞后。实践中催生的大量承担行政任务的组织在法律上或者地位不明确，或者缺乏精细的权利义务责任与程序规定。改革开放的历史也是中国从国家行政向公共行政发展、国家权力社会化的过程，这里最典型的可以归结为四种基本类型：1.分享行政权的组织。大量的社会组织凭借对政府的分享权而成为治理主体。例如，国务院直属事业单位的“一行三会”就依照法律授权直接参与行政管理；2.享有社会自治权的组织。凭借制定技术标准与职业伦理规则或维护共同利益而参与社会管理，如各种行业协会，物业组织，社区组织等；3.知识-权力型组织，凭借专业知识所形成的权力，构成对行政决定的重要影响，例如各种专家决策咨询组织，风险评估预警组织；4.新经济组织，凭借新的经济产业形态，通过合同而产生“通过私法手段的治理”效果，例如各种网络平台。这些新的组织形态形成了米歇尔.曼所称的社会权力，共同承担着传统的行政任务，但法律对于它们的地位、权力、责任与工作程序并没有充分回应。例如《重大行政决策程序暂行条例》规定的“专家论证”程序，要求政府重大行政决策要经过专家论证，建立专家库，但这种专业组织究竟如何运转，专家遴选标准、职业伦理、观点作用于行政决策的过程效果，都没有法教义学上的完整建构。

第二，行政组织法对于组织作用、调控行政行为的方式、程序回应明显滞后。传统理论和法律仍然固守直接行政与层级行政，对于经验中出现的公-私合作、社会共治等缺乏法教义学建构，层级行政内部的现代组织要素流转、沟通、协商缺乏清晰地权利、义务和责任边界划分。以2015年修订后的《食品安全法》为例，该法非常典型揭示出当代中国国家治理复杂的多主体网状互动结构，而非传统单一制体系下行政权内部至上而下僵硬传递。根据该法，其治理主体包括：1.传统行政主体，包括第5条规定的国务院食安委作为高位议事协调机构和国务院有关职能部门，也包括第6条规定的“地方政府负总责”，即县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作；2.食品生产经营企业作为第一责任人；3.食品行业协会；4.网购食品产生的网络第三方平台（第62条、第131条）5.以消费者、媒体为代表的社会共治力量（第9条）。法教义学的滞后体现在我们没有建构一个不同组织之间既有效分工，又协同、配合的治理体系，包括政府内部，中央政府与地方政府的合作治理以及政府与社会的合作治理。例如“地方政府负总责”必然意味着地方政府相对于中央政府的治理灵活性和某种最终决断权，它改变了传统教义学认为地方政府仅仅是机械执行中央政府决策和命令的模式，央-地政府的治理必然建立在沟通、协调、合作乃至各自裁量应变的反思理性之上，不能再固守古典行政组织法预设的行政一体性要求。由此，我们有必要建构起中央政府与地方政府合作治理的法教义学规则，合理平衡“中央……”与“地方政府负总责”这两个原则，尤其在突发公共事件应对中，地方政府的临机决断与裁量自治必须得到充分尊重，同时又要以法律来控制其不会演变为地方封锁和各自为政。 

第三，行政组织法没有充分回应信息、数据、权力等组织要素的合理配置要求，没有建构起全要素配置的组织法教义学规则。组织学上的信息管理一直是中国行政组织法教义学建构的软肋。信息流动、开放、共享与数据分析是组织运行的基本要素，对于中国这样的超大规模国家，信息在上下级的流动效果往往决定权力运行的效果，然而，在风险社会的背景下，信息流动不仅仅需要信息传递规则，还必须建立起风险信息的监测、评估、预警、交流（发布）、处置等全过程的法律规则，其中交流规则又包括内部分享规则、公开发布规则、个案回应规则、政策解读规则、趋势预测规则、规制命令发布规则等。《食品安全法》及《实施条例》实际上就构建了上述不同的法教义学规则（Wangxu, 2018），但在组织法的一般法理上与其他部门行政法领域，我们缺乏对上述信息管理具体类型的精细区分与规定，这就导致不同组织主体之间在信息管理上出现理解狭隘、权责不明、进退失据的现象。同时，行政组织法还疏于对组织内部工作操作、流程推进、分工协同等法教义学规则建构（何海波，2012），这导致仅仅针对组织之间的法教义学仍显空洞、粗放，不能有效调控最终产生外部法律效果的行政活动。

第四，行政组织法对于中国国家治理的深层次组织结构缺乏法教义学回应与建构，这个结构就是党-政组织的趋同与分化。行政组织法假定国家治理是单纯的政府行为，但实际上执政党凭借宪法规定的领导权对于国家治理在不同历史阶段存在着程度不一、范围不同的作用。这种作用表现在组织法上就是党与政府既存在组织趋同，也存在组织分化，在历史上呈现出循环发生的图景（李侃如，中国社会科学出版社，2010；沈大伟，中央文献编译出版社，2011）。趋同与分化的合理性标准则在于：作为生产意识形态和起教化认同功能的执政党必须避免陷入微观细碎的治理，而建立在专业化基础上的政府则必须始终保持党性，防止科层制弊端。二者在组织上的过于趋同或分化都会导致上述困境的发生。

中国共产党是中国特色社会主义的本质特征，党的集中统一领导是最高政治原则，这来自于中国共产党的根本优势。这个根本优势首先体现为中国共产党的组织体系具备深厚的社会下沉与覆盖基础，这有利于建立起稳定、统一的社会心理结构，而执政党的首要使命恰好是生产政治世界观，防止官僚化弊端与政治离心力。（马克思.舍勒，北京师范大学出版社，2014）其次，脱胎于战时体制的组织体系恰好可以冲破日常政治中过于依赖专业分工与权责明确的“理性牢笼”，产生强大的动员能力、快速反应能力和灵活应对能力，由此，从组织学上观察，党与政府最大的差异就在于它不是固守专业理性的条线架构，而是“全民皆备”、四通八达的网格架构，这种格局的力量平时隐而不彰，但如卡尔.施密特对主权者的描述，“在危机中显现”。我们可以看到，在组织重大国务活动与应对突发公共事件中，党组织的动员能力远远强于政府，党组织的集中统一指挥下，隶属于不同政府条块的所有党员都被统一编织到一个体系中，进入到严格整齐的战时纪律体制规训下，具有自然形成的“编户齐民”效果，这的确是克服现代政府科层制迟缓、机械、“平庸 Z H I 恶”的重要优势。

由此，我们可以解释为什么北京经验中的“街乡ch-  99  sh---、部门报到”要靠基层党建引领工程来推动，也许它不完全符合行政法教义学与实在法的规定，但正是这种“不符合”才产生了克服官僚制在条块上以专业化为名所产生的各自为政、部门利益至上弊端，实现了政治动员对专业分工的强大超越，保持了政府机关的党性。

然而，中国行政组织法教义学对于如何合理保持党与政府之间的组织距离，如何将这种党的领导权之组织运行加以法律定型，以确保合法性期待，避免深沉的政治动力与精细的专业操作发生碰撞与摩擦，还缺乏规则建构；同时合理划定组织运作边界，避免党的领导权陷入专业化治理基础上的科层制弊端，染上官僚主义，尤其是在新一轮的党政合署办公与合并设立机构改革中提炼出法教义学原理，建构相应规则，我国行政组织法也缺乏足够回应。

 四、面向“作为经验之规范”的国家组织法

由此，结合本文的第二和第三部分，我们可以看到，通过组织法的国家治理既必须坚持法教义学的视角和立场，又必须保证这种立场的足够开放性和对经验的充分吸纳，本项课题正是希望秉持“作为经验之规范”的立场来微观透视国家治理活动中如何实现组织结构的优化，实现组织法的优化。而之所以选择北京，也在于“作为首都的北京”和“作为地方的北京”，其治理对象、治理结构的复杂足以揭示有关问题的多重面向，其充分实现中国“政治中心”、“文化中心”、“国际交往中心”和“科技创新中心”的治理目标又与国家治理的宏大叙事具有足够的匹配，也是某种国家治理的缩影。它在治理中遇到的问题以及解决问题的根本方案又恰好是将各种组织要素合理配置到法律框架之中，印证了“国家治理的本质是组织的问题”这个理论判断，以马克斯.韦伯的术语来说，我们选择对它进行观察与研究，既是一种价值中立，也必然是一种价值关联。

“作为经验的规范”是本课题基本的立场，各位作者通过社会学意义上的近两个月的田野调查，充分感受经验对于规范的选择、刺激的基础上，从法教义学的立场出发解释规则的有效性及不足，而之所以这种研究还是一种“法社会学”的研究，就在于这种法教义学不是从体系化的理念或规则出发，而是既将规则视为实践的约束条件与外部环境，又将组织行动视为解释规则与发展规则、建构体系的“背景规范”，从而为法教义学的材料更新与体系完善提供新鲜、真实的生命之力，从某种意义上，这也是背负沉重体系的当代法教义学面对这个不确定世界所应自觉带上的新的枷锁。

最后，对全书各部分的基本内容进行一个简要概述。第一编“依法治理与系统治理”聚焦北京“街巷ch----o、部门报到”的重要改革，两位作者从党组织嵌入到行政权协调的改革方案中观察、反思了古典直接行政模式与传统理性官僚制弊端，并对这种方案的法律定型给出了思考，揭示出不同社会系统对于治理的各种功能与边界；第二编“依法治理与综合治理”聚焦组织的手段要素，从平谷区“能人治村”这个微观现象出发，分析行政组织法所设定的规范性面对怎样的挑战，这个部分更值得挖掘的一个理论问题是：正如法国社会学大师克罗齐所说，现代组织以及寄生于其上的科层制是对个体和自由的压制（克罗齐，上海人民出版社，2002），但个体也努力在行动上为组织设定目标，如何避免个体在自由舒展的过程中与组织“共谋”，加剧这种科层化，值得深刻思考。第三编“依法治理与源头治理”则聚焦北京郊区农村土地拆迁的几个个案，揭示出组织表现出来的集体行动与客观结构如何通过一种反思、商谈理性接纳个人的主观意志，从而在法律设计上更好落实这种理性。

 本书的缘起来自北京市平谷区人民政府委托我的一项课题，全面梳理区人民政府基层治理的几个重要改革并评估其在法律上的妥当性。首先，我们要感谢北京市司法局张国强副局长的引介和平谷区人民政府的信任。

平谷区司法局张玉娟局长在对我做课题委托说明的时候，提出区长汪明浩同志希望课题组能真正进村入户，“蹲守观察”一段时间，以《黄河边上的中国》这样的深度调研报告来呈现平谷基层治理的经验，并客观评价其效应，尤其是对其中的法律问题进行总结、归纳和展望。这与我之前承担过的绝大多数国家、地方各级党政机关委托课题的要求都不同，当时我即觉得研究这项课题是一次难得的“绝知此事要躬行”的体验之旅，也是对抽象阅读和分析法律之后的一次难得的知识解放，也注定不是某种法律教义学的研究，而这种研究在学术界大行其道，也弊病丛生。后来与汪区长接触多次，发现果然是一位非常务实又极有理论修养的领导，有非常好的理论直觉，又坚信研究学问和实践都应该“进行在祖国大地上”。我素来觉得在中国，真正有家国情怀的人，应该是既能写秋水文章，又能身体力行，把书读好，把事做成。在这个“没有心肝的专家”盛行的中国社会，这种人才是国家与民族的希望。可惜，书还没有出版，汪明浩区长就在今年年初因病去世，令人扼腕。这本书的出版也是对一位能想问题、能做事，有传统中国士人风范的地方治理者的缅怀与感念。

在调研和写作过程中，本书的各位作者都付出了艰辛的努力，他们大部分人两个月的暑假都吃住在平谷的多个村中，每天感受扑面而来的经验刺激，在写作过程中，我们集体讨论确定了写作大纲与整体思路，各位参与同学撰写了相关章节，我相信这次知行合一的体验对他们是一次有意义的学术训练与成长经历。全书初稿出来后，我专门召开了一次内部评审会，针对学术规范和基本观点，邀请中国政法大学法治政府研究院教授、《行政法学研究》副主编王青斌老师和中国社科院国际法所副研究员、《环球法律评论》编辑田夫老师及本书责任编辑单洁女士进行现场逐章指导和点评，严格按照学术标准进行审查，以求达到出版水平，对三位的辛苦付出一并表示感谢。

同时，我们也要感谢中共北京市委副秘书长张铁军同志，北京市司法局副局长张国强同志，北京市平谷区人民政府副区长过勇同志，平谷区司法局张玉娟局长，贾志全副局长，法律出版社法治与经济分社沈小英社长在课题调研、文章撰写和书稿出版过程中的关心，他们都以自己的方式为这本小书贡献了心力。

书既已成，作为主编，一个想法又油然而生，通过法律的国家治理是现代中国的必由之路，然而，问题的复杂就在于，法律是一种规范性主张，但这个世界规范性的来源却并非只有一端，依英国当代最重要的分析哲学家帕菲特的说法，人类有五种规范性的来源（Derek Parfit，2011）：基于规则的规范性，例如法律的主张；除此还有基于理由的规范性，每个人都有主张并证成自己道德理由的权利，这本身是一项道德理由；基于动机的规范性，每个人也都是策略行动者，基于各种动机与他人的生命交逢；基于态度的规范性，我们都在为自己设定世界观，在川流不息的经验世界里积累起对各种人和事的态度，它们也未必可以通约；基于命令的规范性，也不要忘了“自然状态”与“丛林规则”从来还是这个现实世界的本真图像，命令者总是会采取规范性的姿态来证成命令自身。从而，国家治理某种意义上说就是一项“竞争规范性来源的事业”，面对这个不确定的世界以及眼下正在发生的疫情，思索和追求法律如何能在这场事业中艰难胜出，恐怕是法律人永恒的宿命，前路并不平坦。惟愿国家治理经此“大考”，“沉舟侧畔千帆过，病树前头万木春”，通过法律而海晏河清。

王 旭   

                                         2020年2月